一、区域协同立法的重要性
随着区域一体化程度的提高，除了经济合作、政府对接之外，法治的协调与平衡必不可少，要以优质的区域法治化格局为重要前提和保证。立法作为法治体系中的一个重要环节，将经济社会中的各种利益关系和政策等内容用法律的方式加以明确，不仅可以提高该区域整体立法的协调性和适配性，为区域合作提供法制保障；而且还可以进一步提高地方立法的科学性与民主性，提升地方立法的质量。
由于地方立法权的行使需要在特定的地域范围之内，因此只能在本行政区域内产生效力，这种区域之间的独立性可能会产生两个方面的负面影响：一是会产生地方保护主义，地方政府“经济人”的属性会使得在制定法律政策时从自身利益出发，因而可能会损害到其他地区的利益；二是在一些需要跨区域解决的问题上显得力不从心，如交通、环境问题等，这些问题依赖某一个地方往往难以解决，且因为搭便车等行为的出现也会挫伤地方立法的积极性。因此区域协同立法就是突破了地方立法权的地域局限，以立法过程充分沟通、立法条文协调统一的方式来促进一定区域范围内法治的和谐。
二、区域协同立法中存在的问题
虽然固守行政区划的界限、各自为政的治理模式在区域一体化的背景下，已经很难解决包括资源环境保护在内的诸多问题，区域协同立法能起到保证立法结果在一定区域内的协调和有效适用的作用，但是区域协同立法依然面临三个方面的主要问题：
（一）区域协同立法的法律依据不明确
立法权是一项重要的国家权力类型，但是在现行的宪法、组织法、立法法等相关法律中并没有对于区域协同立法的直接而明确的规范；而且在《立法法》中将地方立法权明确的限定在“本行政区域内”，也就是认为地方立法仅能就被行政区域内的事务进行规范，且仅在本行政区域内有效。
虽然有些跨域合作的规范散见于一些法律法规中，如《环境保护法》等，但这些规范并不能作为区域协同立法的法律依据。以《环境保护法》第20条为例，该条规定了跨行政区域的环境问题的解决方式，但这种跨区域问题的解决方式仅限于环保领域，且方式上仅限于上级机关的协调和互不隶属的地方政府之间的协商，并未上升为法律规范，所以并非一种立法协同机制。
从地方性法规、地方政府规章等地方立法来看，以《湖南省行政程序规定》和《江苏省行政程序规定》为例，这两部地方政府规章都规定了地方政府之间可以开展跨行政区域的合作，并列举了区域合作的形式以及上级机关的职能等。但是这些条款中仅仅是规定了该省的下级地方政府之间可以开展区域合作，在列举的合作方式中并没有将区域合作立法作为单列的一种形式，毋宁说关于区域合作立法的具体程序等规范的缺失；加上这些地方政府规章本身效力层级较低，因而不能规范立法事项。综上，地方立法权的特殊性使得区域协同立法存在法律上合法性的风险。
（二）区域协同立法的内容有局限性
《立法法》已对各地方立法主体的立法范围作出了限定，即不与上位法相抵触的前提下，且需满足“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”两个条件，而设区的市的地方立法的范围则更明确的限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，因此区域合作立法的事项与范围有着局限性。
地方立法通常是结合本行政区域发展的实际问题，需要在不与既有的上位法的突破基础上而进行的立法，通常包括了上位法虽然有规定，但是不够具体明确的事项和上位法没有相关规范，但是本地区又有立法需求的事项两类。无论是哪一类的地方立法都要满足上述的这些条件，因此在有限的立法容量中，还要考虑到区域协同立法的项目与内容的同步性，对于地方立法主体而言，有一定的难度。
（三）区域协同立法缺少程序制度保障
目前，随着地方立法权的扩大，为了规范地方立法活动，推进本区域的法治建设，很多地方都出台了制定地方性法规或地方政府规章方面的程序规范。各行政区划的地方立法的程序不尽相同，而合作立法更需要在一般的立法程序之外，加强不同区域立法机关之间的沟通、衔接与协调，如果没有程序保障，不仅会影响合作立法的效率和效果，而且如果一旦无法达成立法合作，由于没有程序保障的缺乏反而会凸显一定区域内不同地方之间的立法差异。
目前广泛开展的区域合作，主要是行政主体通过行政协议等方式来开展的，内容则覆盖了行政活动的各个领域。但是这些合作机制通常是在行政机关之间展开，并没有适用于立法机关。立法权是不同于行政权、司法权的独立的权利类型，其特殊性还表现在立法权只能由法律来加以规范，因此如果要使得区域协同立法有程序保障，还需要是法律来加以规范，目前虽然有些区域的地方立法机关之间有协同立法的意向，但仍缺少程序保障，要么仅有协同立法的意向但缺少立法实践，要么虽然有了协同立法的实践但并未能完全避免立法冲突。
三、以《长江保护法》为契机，推动区域协同立法新模式
党中央多次强调，立法和改革决策相衔接，重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。因此，以《长江保护法》为契机，对思考区域协同立法的新模式有重要意义。
长江流域是由上中下游、左右岸、干支流形成的完整生态系统，有生活水、生态水、生产水的不同需求，流域资源开发利用涉及的利益主体多元、利益诉求多样、利益关系十分复杂，必须有平衡各种利益关系的规则。
尽管已有《水法》、《水污染防治法》等法律，但都未从整体上对长江流域性水资源管理、水环境保护、水污染防治等做出专门的法律规定，且在执行中也缺乏流域整体性保护和治理的体制机制和有效措施，对全流域资源环境保护难以形成有效支撑；一般的区域协同立法仍然是以现有的行政区划为单位来分别立法，存在着上文中所述的困难。长江保护立法首先要解决的就是破解制度壁垒，协调好中央和地方、地方与地方、上游中游下游的利益关系。
2019年12月23日，中国第一部流域法律——长江保护法（草案）提请全国人大常委会会议审议。《长江保护法》为区域协同立法提供了思路，即针对一定区域内的共同的重大问题来进行统一专项立法，既考虑了区域协同立法的必要性，又突破了行政区划对地方立法的局限性，为解决此类区域性难题提供了新的思路。
在《长江保护法》立法的过程中，首先需要对现行的相关的法律、地方性法规和地方政府规章进行梳理，结合区域合作中的执法、司法等实际情形，寻找需要通过立法协同来解决的区域合作中存在的制度性和法制性障碍。其次，还建立中央、地方立法机关以及地方立法机关之间的沟通协调制度。
由于《长江保护法》涉及到沿岸的多个省市，所以在立法的过程中，需要充分吸收相关省市的立法建议，分享立法信息和执法经验，在区域整体立法的协调统一与尊重各地地方实际之间寻找平衡。而这样的区域沟通协调制度需要覆盖到立法准备阶段（如立法规划、立法论证等）、立法确定阶段（如起草立法草案、送审与表决等）、立法完善阶段（如立法解释、立法后评估等）各个阶段。
再者，还需要建立相应的辅助制度。如加强在法律适用上的对接。从根本上打破法律法规适用过程中的地域藩篱，要通过大数据、云技术等现代化手段实现不同地区之间行政管理和服务的无缝对接；要通过联合执法、委托执法等方式填补执法交叉地带、边缘地带，让违法行为无漏洞可钻；要通过研讨会、专家论证、联席会等形式不断统一关于法律法规的理解，进而保证法律理念及其适用。又如加强法律服务资源上的对接。长江沿岸各省的法律资源尚不均衡，可以在现有的区域协同立法的基础上，多传经送宝，加强法律服务产业的帮扶带，实现法律服务资源的深度持续融合。
（作者：王菁，南通大学经济与管理学院，副教授）